27/01/2023

Le Regard

De l’information fouillée et vérifiée

Exposé de Guy Loando: «Les Perspectives de la politique gouvernementale en matière de gestion des ressources naturelles et de développement de l’espace physique territorial»

L’un des orateurs de la journée scientifique organisée ce vendredi 21 janvier à l’hôtel Kempisky , le Ministre d’Etat en charge de l’Aménagement du territoire, parrain de la cérémonie, Guy Loando Mboyo a présenté, avec brio, un exposé autour du thème ‘’Les perspectives de la politique gouvernementale en matière de gestion des ressources naturelles et développement des espaces physiques’’.

«Les Perspectives de la politique gouvernementale en matière de gestion des ressources naturelles et de développement de l’espace physique territorial»

INTRODUCTION

Par l’immensité de sa superficie, la richissime diversité de ses ressources naturelles du sol et du sous-sol et sa position géostratégique, la République Démocratique du Congo se positionne comme un pays dont la gouvernance doit être axée sur une gestion prospective, efficace et efficiente tenant compte des enjeux liés à son développement harmonieux.

Bien que disposant d’une biodiversité considérable, la République Démocratique du Congo demeure confrontée aux différents défis liés notamment à l’organisation et l’exploitation planifiées des ressources naturelles que regorgent son sol et son sous- sol, la maintenant ainsi dans une situation de pauvreté.

Cette tendance a été aggravée  par l’absence des outils de Planification Spatiale pour garantir une gestion rationnelle des ressources naturelles en vue de contribuer au développement intégral du Pays. Toutefois, depuis quelques années, des efforts ont été fournis pour doter le Pays des outils et Instruments de Planification Spatiale, notamment la Politique Nationale de l’Aménagement du Territoire adoptée le 03 juillet 2020 en Conseil des Ministres et le Projet de Loi relatif à l’Aménagement du Territoire adopté déclaré recevable à l’Assemblée Nationale. Il sied de noter que ce texte législatif se fonde sur les dispositions des articles 09 et 203 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour.

Il reste à noter que le développement de l’espace physique territorial de notre Grand Pays est non seulement lié à des dynamiques endogènes mais aussi des évolutions rapides du contexte géopolitique et économique international, axé sur la globalisation économique et la mondialisation des flux et échanges de toutes natures.

A cet effet, l’action gouvernementale que nous pilotons à travers le Ministère de l’Aménagement du territoire tire son fondement de l’Ordonnance n° 22/003 du 07 janvier 2022 fixant les attributions des Ministères, spécialement en son article 1 point b litera 13, qui lui attribue notamment, pour mission :

  • La conception et élaboration des plans d’aménagement du territoire et suivi de leur exécution ;
  • L’exécution des politiques et des stratégies opérationnelles et d’orientation visant une meilleure répartition des activités humaines dans l’espace physique du pays ;
  • Evaluation des potentialités du territoire en ce qui concerne les ressources naturelles renouvelables et non renouvelables du sol et du sous-sol national ; 
  • Le contrôle et surveillance de manière permanente de l’utilisation de l’espace physique du pays ;
  • Etablissement des programmes et des stratégies de mobilisation des ressources tant humaines, matérielles, institutionnelles que financières pour codifier, implanter et administrer le développement durable ;
  • Planification, conception et aménagement des nouvelles villes, modernisation des villes existantes et développement des territoires, en collaboration avec les Ministères ayant dans leurs attributions l’Intérieur, l’Urbanisme et l’Habitat, les Infrastructures et les Travaux Publics, les Affaires Foncières, les Transports, les Voies de Communication et le Désenclavement, les Ressources Hydrauliques et l’Electricité, le développement Rural ainsi, que les provinces.

Par ailleurs, il sied de relever que l’Aménagement du Territoire n’existe comme Ministère à part entière au sein du Gouvernement que depuis 2017, soit environ 5 ans, après avoir été longtemps un démembrement d’autres ministères.

La connaissance et la maitrise des potentialités territoriales en matière des Ressources Naturelles étant indispensable pour un aménagement efficace, le Gouvernement a adopté lors de la 17ieme réunion du Conseil des Ministres du 27 août 2021, le principe d’élaboration d’un Annuaire National des Ressources Naturelles Renouvelables et Non Renouvelables du Sol et du Sous-sol. Cette est en décision est en cours de matérialisation à travers les travaux des experts du Comité interministériel qui se poursuivent après l’ouverture officiel de l’Atelier par Son Excellence Jean Michel SAMA LUKONDE, le 18 janvier 2022, conformément à la vision de Son Excellence Félix Antoine TSHISEKEDI TSHILOMBO, Président de la République, Chef de l’Etat, pour la valorisation des Ressources Naturelles du Pays. 

Cet annuaire va répertorier les différentes ressources naturelles renouvelables et non renouvelables ainsi que leurs usages tout en proposant une perspective nouvelle de ces ressources ; à titre illustratif, il s’agit :

Pour les ressources renouvelables :

  • des ressources naturelles hydriques ;
    • des ressources floristiques ;
    • des ressources fauniques ;
    • des ressources halieutiques ;
    • des ressources énergétiques renouvelables.

Pour les ressources non renouvelables :

  • des ressources naturelles en sols et ;
    • des ressources naturelles minérales (minières et hydrocarbures).

Pour les usages :

-l’agriculture ;

-l’industrie ;

-les infrastructures des transportés et voies de communication ;

-le tourisme ;

-les établissements humains et le cadre de vie.

Pour mieux cerner la présente étude, nous allons premièrement examiner les axes de l’action gouvernementale dans la gestion des ressources naturelle en imbrication avec le développement de l’espace physique territorial (I), avant d’aborder le cadre juridique et institutionnel y relatifs (II).

  1. Les axes de l’action gouvernementale dans la gestion des ressources naturelle en imbrication avec le développement de l’espace physique territorial

Dans son discours d’investiture du 24 janvier 2019, Son Excellence Félix Antoine TSHISEKEDI TSHILOMBO, Président de la République à travers sa vision «  le Peuple d’abord, a confié au Gouvernement la mission de construire un Congo fort dans sa diversité culturelle et son attachement à la patrie. Un Congo résolument tourné vers son développement dans la paix et la sécurité. Un Congo pour tous dans lequel chacun mérite sa place, une puissance régionale au cœur de l’Afrique.

C’est ainsi que le Gouvernement de la République a au cours du Conseil des Ministres du 03 juillet 2020 a adopté un des piliers important des réformes engagées, en l’occurrence la Politique Nationale d’Aménagement du Territoire, actuellement en cours de vulgarisation dans laquelle il est annoncé notamment l’objectif de faire de notre grand Pays  « un espace plus cohérent, plus compétitif, plus attractif, plus compétitif économiquement, assurant le bien-être de sa population dans un environnement intégré et durable au cœur de l’Afrique et ouvert au monde ».

Dans ce sens, il sied de mentionner la création deux Etablissements publics par le Gouvernement de la République depuis le 30 décembre 2021, conformément à la loi 08/009 du 07 juillet 2008 portant dispositions applicables aux Etablissements Publics. Il s’agit de l’Agence Nationale de l’Aménagement du Territoire (ANAT) par le Décret n°21/08 du 30 décembre 2021 et du Fond National de l’Aménagement du Territoire (FONAT) par le Décret n°21/09 du 30 décembre 2021

Cependant, en raison du manque d’un cadre cohérent sur l’affectation et l’utilisation de son espace, la République Démocratique du Congo connait des tensions récurrentes entre conservation et exploitation de ses ressources, exploitation artisanale et industrielle ; ou encore entre établissements humains et industriels.

Ainsi, il convient de relever que dans ce forum scientifique que la politique d’aménagement du territoire est assise notamment sur la notion de géographie solidaire, expression de la volonté d’une mobilisation des services en faveur d’un égal accès aux savoirs, à la santé, à la culture, d’une gestion à long terme des ressources naturelles. Elle permet un développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant le progrès social, l’efficacité économique, la protection de l’environnement, la réduction des inégalités territoriales tout en préservant pour les générations futures les ressources disponibles ainsi que la qualité et la diversité des milieux naturels[1]

L’équilibre de différents pesanteurs qui émaillent les impératifs de développement harmonieux et durable des espaces physiques territoriaux ont justifié la mise en œuvre d’une nouvelle gouvernance axée sur des réformes qui favorisent la croissance inclusive garantissant ainsi la participation de tous par une valorisation bien pensée, intégrée et réaliste des ressources naturelles que regorgent notre Pays. A ce titre, l’Observatoire National de l’Aménagement du Territoire est une structure est appréciée au sein du Ministère de l’Aménagement du territoire.  

Cette valorisation ne pourra être effective que lorsque l’État Congolais disposera d’une  connaissance effective  et certifiées de nos ressources naturelles à travers  un Annuaire multisectoriel des ressources naturelles, outil nécessaire pour une planification efficace et cohérente susceptible d’éviter : 

  • Les superpositions des titres ;
  • Les erreurs de Planification Spatiale dans la valorisation économique des Ressources Naturelles à court, moyen et long terme; 

Et de permettre : 

  • La promotion de la compétitivité, l’attractivité́ et le rayonnement de la RDC ; 
  • La valorisation durable des ressources naturelles et des écosystèmes ; 
  • La détermination des espaces majeurs et stratégiques pour l’Aménagement du Territoire ; 
  • La bonne gouvernance à long terme des intérêts stratégiques congolais ;
  • La position de la République Démocratique du Congo dans l’environnement géopolitique et géoéconomique sous-régional, régionale et continentale ; 
  • La génération et mobilisation des ressources pour le développement durable ; 

C’est dans ce cadre que le Gouvernement de la RDC, à travers son Ministère de l’Aménagement du Territoire, a jugé nécessaire et opportun d’élaborer l’Annuaire National des Ressources  Naturelles renouvelables et non renouvelables du sol et du sous-sol,  dont la mise à jour sera périodique de manière à prendre en compte les changements intervenus et les résultats des études d’impact territorial afin de mettre à la disposition des utilisateurs des données actualisées sur l’état du territoire national et d’assurer la répartition des activités sur toute l’étendue du territoire national tenant compte des objectifs de valorisation et préservation de nos ressources naturelles

  1. Cadre juridique et institutionnel relatif à la gestion des ressources naturelle et au développement des espaces physiques territoriaux

II.1     Etat des lieux et perspectives du cadre juridique et institutionnel relatif à la gestion des ressources naturelles et au développement des espaces physiques territoriaux

En droit congolais,  la matière relative à la planification spatiale a longtemps été régie par le Décret du 20 juin 1957 sur l’Urbanisme au Congo. Quoique devenu obsolète à ce jour, ce texte a eu le grand mérite de fixer les règles applicables à ce secteur.

Aussi, l’arsenal juridique congolais compte plusieurs lois sectorielles régissant l’exploitation des ressources naturelles tout en donnant accès à l’occupation des espaces physiques territoriaux. Il en est ainsi notamment :

  • la Loi n°007/2002 du 11 juillet 2002, telle que modifiée et complétée par la Loi n°18/001 du 09 mars 2018 portant Code Minier ;
  • la loi n°011/2002 du 29 août 2002 portant Code Forestier ;
  • la Loi n°11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l’agriculture ;
  • la Loi n°14/005 du 11 février 2014 portant régime fiscal, douanier, parafiscal, des recettes non fiscale et de change applicables aux conventions de collaboration et aux projets de coopération ;
  • la Loi n°14/011 du 17 juin 2014 relative au secteur de l’électricité ;
  • la Loi n°15/012 du 1er août 2015 portant régime général des hydrocarbures ;
  • la Loi n°15/026 du 31 décembre 2015 relative à l’eau ;

En effet, à la suite de la nouvelle organisation territoriale adoptée par le Constituant du 18 février 2006, la mise en œuvre de la réforme du cadre juridique et institutionnel organisé par le Décret du 20 juin 1957 s’est révélé comme une option inéluctable. La Constitution actuelle a mis en exergue les limites du susdit texte qui n’a pas subi de modifications nécessaires à son adaptation à l’évolution du droit en vigueur, particulièrement dans sa terminologie qui est essentiellement adaptée aux cadre et contexte originels de la période coloniale.

A ce jour, devant une abondante et diversifiée législation applicable à la gestion des ressources naturelles, le secteur de l’Aménagement du territoire censé organisée de manière transcendantale les espaces physiques territoriaux occupés par les activités d’exploitation des ressources naturelles renouvelable et non renouvelables ainsi que leurs dépendances, ne dispose pas encore d’une législation en adéquation avec l’ordre institutionnel consacré par la Constitution du 18 février 2006 et, continue à recourir à divers textes anachroniques, non-coordonnés et quelques peu contradictoires.

Pour la planification spatiale dans les entités territoriales décentralisées, on recourt également au Décret du 20 juin 1957, et plusieurs provinces ont déjà implémenté des Plans provinciaux d’aménagement, sans coordination au niveau national dans un Schéma National d’aménagement du territoire, en raison  notamment de l’absence d’un texte légal mieux adapté au contexte actuel pris au niveau national.

Il découle de ce qui précède qu’il est indispensable de prendre un texte législatif approprié dont les dispositions permettraient de :

  • définir les grandes orientations en matière d’Aménagement du Territoire ;
  • orienter la gestion de l’immense potentiel dont dispose la République Démocratique du Congo en ressources naturelles renouvelables et non renouvelables dans la perspective d’une économie verte au bénéfice des populations nationale et mondiale et prévenir la déforestation ;
  • harmoniser et moderniser tous les textes légaux et règlementaires fragmentaires existants ;
  • servir d’argument fédérateur des législations spécifiques aux fins d’une cohérence territoriale en vue de garantir l’unité nationale.

Raison pour laquelle, le Gouvernement de la République a jugé plus qu’opportun d’engager un processus de réforme depuis 2015, dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie-cadre nationale REDD+ dont l’Aménagement du territoire est un pilier habilitant, et avec l’appui des partenaires financiers dont l’Initiative pour la forêt d’Afrique centrale (CAFI). 

II.2      Corrélation et interaction entre le développement des territoires et des projets d’exploitation des ressources naturelles

Les ressources naturelles constituent les plus grands atouts de développement des projets en RDC que d’aucun qualifie de scandale géologique et de gigantesque énergétique et dont la gestion efficiente doit en faire des principaux vecteurs d’implémentation des activités de tous les acteurs de la société, partant facteur de planification de l’organisation de l’occupation spatiale du territoire national.

A cet effet, il y a lieu de mettre en exergue les interactions existantes dans l’arsenal juridique congolais entre le développement des infrastructures et les activités d’exploitation des ressources naturelle (II.2.1), avant d’envisager les mécanismes d’harmonisation en vue d’une implémentation d’une politique intégrée et complète de planification spatiale en RDC (II.2.2). 

II.2.1   Les interactions existantes dans l’arsenal juridique congolais entre le développement des infrastructures et les activités d’exploitation des ressources naturelle

L’arsenal juridique en vigueur tient compte de cet axiome en ce que l’on peut relever notamment que les dispositions des articles 212 à 214 du Code minier organise quelques obligations de constructions des infrastructures à charge des titulaires tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des périmètres de leurs droits miniers respectifs. En effet, L’article 212 alinéa 2 du Code minier dispose que « toutes infrastructures à construire par le titulaire fait l’objet d’un plan soumis à l’autorité compétente de l’administration pour visa, après consultation de l’autorité territorialement compétente ». Et l’article 214 du même code dispose que « sauf accord contraire exprès et écrit entre le titulaire et l’Etat, toute infrastructure d’utilité publique construite par le titulaire d’un droit minier ou de carrière qui reste en place à l’expiration ou à la cessation de la validité de son droit, tombe dans le domaine public de l’Etat ».

On peut également relever dans l’exposé des motifs de la Loi n°14/005 du 11 février 2014 portant régime fiscal, douanier, parafiscal, des recettes non fiscal, douanier, parafiscal, des recette non fiscales et de change ce qui suit :

« La République Démocratique du Congo s’est engagée dans un vaste programme de reconstruction et de développement destiné à doter le pays d’infrastructures de base visant à améliorer le bien-être social de la population.

Pour la réalisation de ce programme, la mise en place d’une stratégie basée sur un partenariat public-privé visant la mobilisation des fonds importants pour les projets de coopération dans divers domaines créateurs de richesse notamment les infrastructures de base et les ressources naturelles, entre autres les substances minérales, les hydrocarbures, la forêt, l’eau, s’avère indispensable.

En effet, ce partenariat permettra à la République Démocratique du Congo de réaliser l’incorporation, par anticipation, dans ses finances, des revenus provenant de l’exploitation future des ressources naturelles.

Dans le cadre du partenariat public-privé à mettre en œuvre au travers des conventions de collaboration, d’une part, les entreprises, groupements d’entreprises, sociétés ou établissements intéressés s’engagent à exécuter les projets d’infrastructures et d’exploitation des ressources naturelles en République Démocratique du Congo et, d’autre part, l’Etat s’engage à garantir les investissements réalisés ».

On peut noter la volonté clairement exprimée par le législateur congolais d’interagir la construction des infrastructures du Pays avec l’exploitation des ressources naturelles

Il en est ainsi également de la Loi n°14/022 du 07 juillet 2014 fixant le régime des zones économiques spéciales en RDC qui organise de contrat d’aménagement entre l’Etablissement public compétent et une entité économique nationale ou étrangère appelé aménageur, en vue d’établir, de développer et de gérer une zone économique spéciale qui s’entend d’un espace bénéficiant d’un régime juridique particulier qui le rend plus attractif pour les investissements nationaux et étrangers à travers notamment la construction des infrastructures. Les investisseurs opérant dans l’industrie d’exploitation de ressources naturelles peuvent bel et bien bénéficier de ce régime.

En somme, l’on peut se rendre à l’évidence comment au travers différents textes légaux existant l’exploitation de ressources naturelles donne lieu au développement des infrastructures, partant à l’occupation des espaces physiques territoriaux, qui nécessite un effort d’harmonisation à travers des outils de planification spatiales transcendants et impératifs.

II.2.2   Les mécanismes d’harmonisation en vue d’une implémentation d’une politique intégrée et complète de planification spatiale en RDC

La  politique nationale d’aménagement du territoire, dont le projet de loi sur l’Aménagement du Territoire constitue la déclinaison législative, est matérialisée par ces outils de planification spatiale d’aménagement du territoire, qui orientent ceux établis par d’autres secteurs pour la structuration, l’occupation et l’utilisation de l’ensemble du territoire national ainsi que de ses ressources naturelles renouvelables et non renouvelables.

C’est donc là l’esprit du Projet de loi actuellement en examen au Parlement qui se veut être un gage de l’émergence d’une bonne planification spatiale, une garantie de l’existence d’un cadre normatif de nature à assurer la valorisation des ressources naturelles renouvelables et non renouvelables à travers le territoire national.

Il préconise la structuration du territoire national en un ensemble plus cohérent, plus attractif, plus compétitif économiquement, assurant le bien-être de sa population dans un environnement intégré et durable au cœur de l’Afrique et ouvert au monde.

Dès lors, il s’agira d‘un territoire où les interventions sectorielles de développement, tant au niveau central que provincial, sont menées avec harmonie ; où les droits et besoins des populations sont pris en compte et dont la mise en valeur est exécutée dans le respect des écosystèmes naturels, en général, et des ressources forestières en particulier.

Par ailleurs, le besoin de l’exploitation industrielle des ressources naturelles (des forêts, des mines et des hydrocarbures notamment) se fait spécifiquement sentir de manière croissante pour donner au pays les moyens financiers de sa politique. Mais face aux engagements internationaux souscrits par la République Démocratique du Congo face aux enjeux globaux liés aux changements climatiques, l’exploitation de ces différentes ressources naturelles renouvelables et non renouvelables doit être contrôlée et guidée par des outils de planification spatiale afin de préserver le couvert forestier nécessaire à l’équilibre climatique, au bénéfice de l’humanité toute entière.

Ce projet de loi traduit mieux ces différents impératifs, en prévoyant la création des outils de planification spatiale ayant force supérieure sur les autres outils sectoriels de planification spatiale.

En effet,  ce Projet de Loi met en place de planifications spatiales qui servent à la délimitation des terres en zones selon leur usage, avec des zonages établis pour une durée de 30 ans avec possibilités de modification tous les dix ans. Ces outils prévoient de servir notamment de cadre à toutes gestions foncières et affectations rationnelles des terres, permettant la sécurisation des activités et des droits des communautés locales et leurs autorités coutumières ainsi que des peuples autochtones pygmées. Ils orientent aussi la planification, la répartition et la rentabilisation du développement des infrastructures sur le territoire national.

Le projet de Loi prévoit les outils de planification spatiale ayant une valeur règlementaire et leurs prescriptions auront force obligatoire dès leur approbation par les organes compétents. Ces outils demeurent en vigueur jusqu’au moment où d’autres  leur sont substitués à la suite d’une révision.

Pour assurer une application efficace de ses outils de planification spatiale, le Projet organise une charpente institutionnelle et organique, composée des organes décisionnels et techniques, à tous les échelons territoriaux et de gouvernance, en conformité avec les dispositions constitutionnelles et légales, qui repartissent les domaines de compétences entre les niveaux central, provincial et local.

On compte, à cet effet, d’une part les organes politiques, et d’autre part les organes techniques avec des attributions bien spécifiques. Aux termes de ce projet de loi, les organes politiques sont le Gouvernement, la Province et les Entités Territoriales Décentralisées (« ETD »). Le Projet de loi prévoit également des organes techniques, à savoir : des Conseils d’aménagement du territoire créés au niveau national, provincial et local, dont la mission principale est d’être des structures d’aide à la décision.

CONCLUSIONS

Telle est notre contribution à la présente réflexion devant cette assistance de haute facture sur le thème que les organisateurs nous ont fait honneur de partager.

Nous profitons pour saluer vivement cette initiative que nous avons promptement acceptée de parrainer, d’une part, dans la mesure où elle participe à la réflexion nationale sur les mécanismes d’une gestion coordonnée des ressources naturelles et de l’espace physique, et d’autre part, du fait qu’elle s’inscrit dans la continuité de l’Atelier scientifique organisé le 18 septembre 2019 dans cet auditorium autour des innovations du nouveau code minier sous le  thème : “l’accès aux activités minières et l’amélioration du climat des affaires en droit congolais”.

Nous invitons donc tous les participants à un sens élevé d’objectivité pour que les réflexions et observations issues des présentes assises apportent une pierre la construction de la RDC, patrimoine commun.

Je vous remercie.


[1]D. Linotte, D. Piette et R. Romi, Droit public économique, 8ème Ed, LexisNexis, Paris, 2018, § 822, PP 251-252